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沈忠峰代表：
您在省十三届人大六次会议上提出的湖45号建议《关于遏制广告领域职业打假人恶意投诉举报的建议》收悉，感谢您对我省广告领域消费者权益保护工作的关注和重视。我局对建议办理工作高度重视，局领导带头会商、调研，4月中旬马剑平一级巡视员即召集消保分局、法规处、广告处等相关处室，就该建议提出的问题和意见进行认真研究，在充分解读建议内容和意图的基础上，5月上旬形成答复意见初稿。5月20日，马剑平一级巡视员带队前往湖州与您进行面商，根据面商意见再次对答复建议进行修改，完善了相关工作举措，形成答复修改稿。6月14日，局党委会专题审议该答复意见，提出进一步完善意见。现答复如下：
一、认真研究建议内容
我们认真深入研究了您的建议，您在建议中主要提出了以下观点和意见：2015年9月1日修正后施行的《中华人民共和国广告法》对广告监管作出了极其严苛的规定，在大幅提高处罚标准的同时，也对广告违法行为的投诉举报作出明确规定，导致广告领域的职业打假恶意投诉举报数量大幅增加。从而带来三方面问题：一是扰乱整体市场秩序，职业投诉人以牟利为目的瞄准绝对化用语广告大量投诉索赔，商家疲于应对，一定程度上恶化营商环境，也挤占了正常的消费维权资源；二是容易催生灰色地带，部分职业投诉人通过开设法律解读课程吸引更多人员参与职业举报，呈现组织化、团队化发展；三是挤占行政司法资源，以营利为目的大量占用行政资源。建议是：一是研究制定广告领域职业打假恶意投诉举报的相关规定，让基层执法人员在面对职业打假人恶意投诉举报时做到有法可依。二是有关部门不断创新监管模式，切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序。
二、积极采纳所提意见
您在建议中对我省广告领域消费者权益保护工作进行了深入剖析，并提出了“研究完善法律规范、强化监管制度创新”等非常具有建设性的意见。这些意见建议，有的已经在推进实施，有的将列为下一步工作重要决策参考意见。
（一）强化保障，完善法规制度。您在建议中提到“完善法律法规制度有利于确保基层执法人员面对职业投诉举报有效处置，减少职业投诉的牟利空间”。我局主要抓了以下工作：一是完善广告管理立法。在我局的积极推动下，省人大常委会于2020年7月31日修改出台新的《浙江省广告管理条例》，就“广告中使用极限用语、质疑广告虚假”等职业投诉人关注的焦点进行细化，精细界定广告绝对化禁止用语、广告引人误解造成的“实质性影响”两项内涵，在保护投诉举报人正当权利的同时，明确了投诉、举报人“不得通过投诉、举报违法广告牟取不正当利益”。二是探索“小微”免罚。2019年我局与省司法厅联合印发《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》以清单的形式规定对67种轻微违法行为符合条件的，实行首违免罚。今年3月，我局在《意见》基础上进一步深化，出台《浙江省市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》（以下简称《实施办法》），新增《轻微违法行为不予行政处罚清单》28项、《轻微违法行为减轻行政处罚清单》18项。《意见》和《实施办法》着眼职业投诉举报人关注的“绝对化用语”广告、专利广告未标明专利号、产品标识标注问题等轻微违法事项，强调过罚相当，对执法裁量尺度进行了规范和细化。三是力促规范职业投诉举报法律界定。我局曾于2019年4月起草《关于有效应对职业投诉举报行为营造良好营商环境的指导意见》，在向社会公众征求意见过程中，中国法学会消法研究会两名会员向我局公开提出反对意见，并向省人大反映我局草拟文件违反上位法规定和精神，因此，根据省人大法委建议暂停出台该指导意见。下一步，我局将聚焦当前职业投诉举报行为的法律界定、行政处置等难点问题，积极推动制定完善相关法律法规，研究提出更有针对性、更具操作性措施。一是配合省人大法工委尽快完成《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》的修改工作，力争以法律的形式强化职业投诉举报人的制度约束。二是积极与省信访局、省法院、省司法厅沟通，进一步完善涉及投诉举报的信访考核、行政复议行政诉讼发案量考核指标，合理配置行政与复议资源，形成应对职业投诉举报的制度合力。三是加大《浙江省广告管理条例》宣贯力度，降低恶意投诉举报发生率。
（二）强化创新，持续深化监管措施。您在建议中提到“切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序”，我局始终坚持依法履责，不断加强和创新广告领域监管工作，依法保障经营者和消费者双方正当权益，维护社会公平正义。一是完善机构。2019年机构改革后，我局单独设置广告处，履行全省广告领域监管职责。同时，我局还承建了全国互联网广告监测中心，利用大数据、云计算及人工智能等前沿技术，开展重点门户网站、电商平台、搜索引擎、广告联盟、移动端app和自媒体号的涉嫌违法广告线索监测检查工作。从机构力量上、技术支撑上为各级市场监管部门快速、精确打击违法广告提供强有力的保障。二是规范执法。统一基层执法办案标准，在全国较早出台《关于广告监管执法有关问题的指导意见》，根据危害程度对互联网广告违法行为进行分类规范处置。指导基层规范自由裁量权，着眼职业投诉举报人关注的“绝对化用语”广告、专利广告未标明专利号、产品标识标注问题等轻微违法事项，强调过罚相当，对执法裁量尺度进行了规范和细化，在一定程度上挤压了职业投诉举报牟利空间。2019-2021年，我局持续在广告领域加大打击力度，查处违法案件和罚没金额数量连续三年居全国前三。其中，2019年全省查违法广告案件5405件，罚没金额5890万元；2020年查处广告违法案件4993件，罚没款6492万元；2021年共查处广告违法案件5867件，罚没款6796万元。三是强化主责。在全国率先出台实施《广告经营单位业务管理规范》《互联网广告标注与传输技术规范》两项省级地方标准，建立完善广告经营主体的信用评价指标体系，每月对328家传统媒体和150家重点网络平台开展信用评价并发布报告，搭建重点广告发布平台进行介入式广告监管，开展省市县三级培训辅导、行政指导、行政约谈，为广告经营单位规范管理开展技术指导和专业监管，推动行业整体规范发展。四是社会共治。我局协同联动政法委、法院和公安机关，互通涉嫌职业打假人信息，共同研究防范措施，严厉打击以牟利为目的、恶意投诉举报浪费行政司法资源、敲诈勒索生产经营企业等违法犯罪行为，加大公开曝光力度，切实保护企业正常生产经营活动。研究制定了《关于加强网络平台投诉举报处置工作的实施意见》，明确了投诉处理中发现疑似职业索赔人提出投诉事项的处置原则，形成社会共治合力。下一步，我局将坚持落实监管责任、企业主体责任，深化社会共治，持续净化广告市场环境。一是扎实推动落实广告领域的轻微违法豁免处罚或从轻处罚规定，抓好《意见》和《实施办法》的贯彻落实，为各类市场主体特别是中小企业、新业态企业提供更加宽松的制度环境，从而也减少牟利性投诉举报滋生的土壤。二是聚焦《浙江省广告管理条例》对恶意举报人重点规制方面，细致梳理甄别以投诉举报广告方式牟取不正当利益行为，严厉查办违反法律规定的虚假违法广告案件，加大典型案例公开曝光力度，增强法律威慑力，促进行业规范。三是督促互联网平台建立完善管理规则，加强技术防控和人工审核，及时甄别关注消费行为异常账号，依照相关法律法规和平台规则进行有效限制。四是继续加强与公安机关和法院的联动，推进广告领域综合监管执法。建立市场监管部门与公安机关等部门之间的恶意职业举报人涉嫌敲诈勒索违法线索对接及定期反馈机制，形成监管合力。
（三）强化手段，推动数字化改革。您建议中提到“创新监管模式”，这对于新形势下进一步加强广告领域相关监管工作意义重大。我局坚持以数字化改革为引领，着力破解职业举报人治理难题。一是持续迭代设在浙江的全国互联网广告监测中心，不断提升智慧监测能力，对全国1000家互联网网站、1000个APP、1000个微信公众号上发布的广告进行实时抽查监测；上线运行“浙江省融媒体广告监测平台”，对省内478家传统媒体和重点互联网平台实施抽查监测，对发现的轻微广告违法行为，第一时间推送监测对象督促整改。二是开发建设“浙江消保在线”，统一归集不同渠道接收的投诉举报信息，及时甄别知假买假行为，对疑似职业投诉举报人等重点人员进行画像并内部共享，提醒各地及时防范，提升工作规范性，并积极争取相关部门形成处置合力。三是构建广告监测平台与各地市场监管部门数据共享体系，发布广告审查提示警示，公开曝光典型案例，实时传输涉嫌违法广告线索数据，指导各地市场监管部门帮助发布广告的经营主体依法合规开展自控。下一步，我局将牢牢抓住数字化改革这把“金钥匙”持续深化迭代“浙江消保在线”，积极运用“广告天眼”“投诉热点”等“市监大脑”产品功能，提升职业投诉举报人精准识别能力，强化对职业投诉举报人的针对性处置。
三、全力抓好广告监管领域消费者权益保护工作
借此机会，向您报告我局全力抓好广告领域消费者权益保护工作的其他情况。广告是传播经济信息的重要工具和桥梁，加强广告监管是一项综合性系统性工程。我局发挥职能优势，持续创新监管模式，完善法律法规，提升执法能力，切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序。
（一）持续完善监管框架。我局从完善行业规划和协作机制入手，不断提升广告行业监管水平，各项工作走在全国前列。一是推动落实发展规划，我省在全国率先出台广告产业十四五发展规划，阐明“十四五”期间我省广告产业目标方向和重点任务，今年将以“推动重点企业和产业园区提质增效，加大数字技术广告企业培育力度”为重点，增加全省规上企业数量与产能，提高服务广告业发展能力。目前全省广告行业发展规模、效益均居全国前列。二是深化协作机制，深入推进长三角一体化协作，联合上海市局和江苏、安徽省局签署《长三角地区广告监管、发展一体化工作合作备忘录》，务实推进重点合作项目。会同相关单位开展虚假违法广告联合整治，取得明显成效。
（二）广泛开展广告宣传教育。一是引导消费者合法理性维权。充分利用“3·15”国际消费者权益日、6.1儿童节消费安全宣传、食品安全宣传周、法制宣传日等平台，向社会各界广泛宣传《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规，帮助消费者认清恶意投诉举报法律后果，做到合法、理性维权。二是引导经营者守法诚信经营。提高经营者自身对恶意投诉的防范能力，对经营者和消费者之间已产生或可能产生的权益纠纷进行约谈交流、提醒规劝、告诫建议、示范引导等行政指导，预防和减少消费纠纷。帮助经营者认真查找自身在产品质量、经营服务上的薄弱环节，采取有效措施，及时化解潜在问题，不断提高市场主体法治意识、合规意识和合法经营能力，从而减少违法违规行为的发生。
（三）组织开展专项工作试点。我局深入组织杭州等重点地区开展应对职业投诉举报处置工作专项试点，推动恶意投诉举报人员名单多部门共享共治。目前杭州、余杭等地推动建立多部门协作配合的共治工作机制，将职业投诉举报行为纳入社会信用规范管理，一旦发现涉嫌敲诈勒索的恶意职业投诉举报行为触发联动惩戒，形成强有力的制度约束。我局将进一步加强指导，及时总结，复制推广工作经验。
再次感谢您对广告监管和消费者权益保护工作的关心和支持，请继续关注和监督我们的工作。
浙江省市场监督管理局
2022年6月24日
（此件公开发布）
| 索引号： | 002482410/2022-677742 | 主题分类： | |
| 发布机构： | 浙江省市场监督管理局（浙江省知识产权局） | 公开日期： | 2022-10-12 |
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沈忠峰代表：
您在省十三届人大六次会议上提出的湖45号建议《关于遏制广告领域职业打假人恶意投诉举报的建议》收悉，感谢您对我省广告领域消费者权益保护工作的关注和重视。我局对建议办理工作高度重视，局领导带头会商、调研，4月中旬马剑平一级巡视员即召集消保分局、法规处、广告处等相关处室，就该建议提出的问题和意见进行认真研究，在充分解读建议内容和意图的基础上，5月上旬形成答复意见初稿。5月20日，马剑平一级巡视员带队前往湖州与您进行面商，根据面商意见再次对答复建议进行修改，完善了相关工作举措，形成答复修改稿。6月14日，局党委会专题审议该答复意见，提出进一步完善意见。现答复如下：
一、认真研究建议内容
我们认真深入研究了您的建议，您在建议中主要提出了以下观点和意见：2015年9月1日修正后施行的《中华人民共和国广告法》对广告监管作出了极其严苛的规定，在大幅提高处罚标准的同时，也对广告违法行为的投诉举报作出明确规定，导致广告领域的职业打假恶意投诉举报数量大幅增加。从而带来三方面问题：一是扰乱整体市场秩序，职业投诉人以牟利为目的瞄准绝对化用语广告大量投诉索赔，商家疲于应对，一定程度上恶化营商环境，也挤占了正常的消费维权资源；二是容易催生灰色地带，部分职业投诉人通过开设法律解读课程吸引更多人员参与职业举报，呈现组织化、团队化发展；三是挤占行政司法资源，以营利为目的大量占用行政资源。建议是：一是研究制定广告领域职业打假恶意投诉举报的相关规定，让基层执法人员在面对职业打假人恶意投诉举报时做到有法可依。二是有关部门不断创新监管模式，切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序。
二、积极采纳所提意见
您在建议中对我省广告领域消费者权益保护工作进行了深入剖析，并提出了“研究完善法律规范、强化监管制度创新”等非常具有建设性的意见。这些意见建议，有的已经在推进实施，有的将列为下一步工作重要决策参考意见。
（一）强化保障，完善法规制度。您在建议中提到“完善法律法规制度有利于确保基层执法人员面对职业投诉举报有效处置，减少职业投诉的牟利空间”。我局主要抓了以下工作：一是完善广告管理立法。在我局的积极推动下，省人大常委会于2020年7月31日修改出台新的《浙江省广告管理条例》，就“广告中使用极限用语、质疑广告虚假”等职业投诉人关注的焦点进行细化，精细界定广告绝对化禁止用语、广告引人误解造成的“实质性影响”两项内涵，在保护投诉举报人正当权利的同时，明确了投诉、举报人“不得通过投诉、举报违法广告牟取不正当利益”。二是探索“小微”免罚。2019年我局与省司法厅联合印发《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》以清单的形式规定对67种轻微违法行为符合条件的，实行首违免罚。今年3月，我局在《意见》基础上进一步深化，出台《浙江省市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》（以下简称《实施办法》），新增《轻微违法行为不予行政处罚清单》28项、《轻微违法行为减轻行政处罚清单》18项。《意见》和《实施办法》着眼职业投诉举报人关注的“绝对化用语”广告、专利广告未标明专利号、产品标识标注问题等轻微违法事项，强调过罚相当，对执法裁量尺度进行了规范和细化。三是力促规范职业投诉举报法律界定。我局曾于2019年4月起草《关于有效应对职业投诉举报行为营造良好营商环境的指导意见》，在向社会公众征求意见过程中，中国法学会消法研究会两名会员向我局公开提出反对意见，并向省人大反映我局草拟文件违反上位法规定和精神，因此，根据省人大法委建议暂停出台该指导意见。下一步，我局将聚焦当前职业投诉举报行为的法律界定、行政处置等难点问题，积极推动制定完善相关法律法规，研究提出更有针对性、更具操作性措施。一是配合省人大法工委尽快完成《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》的修改工作，力争以法律的形式强化职业投诉举报人的制度约束。二是积极与省信访局、省法院、省司法厅沟通，进一步完善涉及投诉举报的信访考核、行政复议行政诉讼发案量考核指标，合理配置行政与复议资源，形成应对职业投诉举报的制度合力。三是加大《浙江省广告管理条例》宣贯力度，降低恶意投诉举报发生率。
（二）强化创新，持续深化监管措施。您在建议中提到“切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序”，我局始终坚持依法履责，不断加强和创新广告领域监管工作，依法保障经营者和消费者双方正当权益，维护社会公平正义。一是完善机构。2019年机构改革后，我局单独设置广告处，履行全省广告领域监管职责。同时，我局还承建了全国互联网广告监测中心，利用大数据、云计算及人工智能等前沿技术，开展重点门户网站、电商平台、搜索引擎、广告联盟、移动端app和自媒体号的涉嫌违法广告线索监测检查工作。从机构力量上、技术支撑上为各级市场监管部门快速、精确打击违法广告提供强有力的保障。二是规范执法。统一基层执法办案标准，在全国较早出台《关于广告监管执法有关问题的指导意见》，根据危害程度对互联网广告违法行为进行分类规范处置。指导基层规范自由裁量权，着眼职业投诉举报人关注的“绝对化用语”广告、专利广告未标明专利号、产品标识标注问题等轻微违法事项，强调过罚相当，对执法裁量尺度进行了规范和细化，在一定程度上挤压了职业投诉举报牟利空间。2019-2021年，我局持续在广告领域加大打击力度，查处违法案件和罚没金额数量连续三年居全国前三。其中，2019年全省查违法广告案件5405件，罚没金额5890万元；2020年查处广告违法案件4993件，罚没款6492万元；2021年共查处广告违法案件5867件，罚没款6796万元。三是强化主责。在全国率先出台实施《广告经营单位业务管理规范》《互联网广告标注与传输技术规范》两项省级地方标准，建立完善广告经营主体的信用评价指标体系，每月对328家传统媒体和150家重点网络平台开展信用评价并发布报告，搭建重点广告发布平台进行介入式广告监管，开展省市县三级培训辅导、行政指导、行政约谈，为广告经营单位规范管理开展技术指导和专业监管，推动行业整体规范发展。四是社会共治。我局协同联动政法委、法院和公安机关，互通涉嫌职业打假人信息，共同研究防范措施，严厉打击以牟利为目的、恶意投诉举报浪费行政司法资源、敲诈勒索生产经营企业等违法犯罪行为，加大公开曝光力度，切实保护企业正常生产经营活动。研究制定了《关于加强网络平台投诉举报处置工作的实施意见》，明确了投诉处理中发现疑似职业索赔人提出投诉事项的处置原则，形成社会共治合力。下一步，我局将坚持落实监管责任、企业主体责任，深化社会共治，持续净化广告市场环境。一是扎实推动落实广告领域的轻微违法豁免处罚或从轻处罚规定，抓好《意见》和《实施办法》的贯彻落实，为各类市场主体特别是中小企业、新业态企业提供更加宽松的制度环境，从而也减少牟利性投诉举报滋生的土壤。二是聚焦《浙江省广告管理条例》对恶意举报人重点规制方面，细致梳理甄别以投诉举报广告方式牟取不正当利益行为，严厉查办违反法律规定的虚假违法广告案件，加大典型案例公开曝光力度，增强法律威慑力，促进行业规范。三是督促互联网平台建立完善管理规则，加强技术防控和人工审核，及时甄别关注消费行为异常账号，依照相关法律法规和平台规则进行有效限制。四是继续加强与公安机关和法院的联动，推进广告领域综合监管执法。建立市场监管部门与公安机关等部门之间的恶意职业举报人涉嫌敲诈勒索违法线索对接及定期反馈机制，形成监管合力。
（三）强化手段，推动数字化改革。您建议中提到“创新监管模式”，这对于新形势下进一步加强广告领域相关监管工作意义重大。我局坚持以数字化改革为引领，着力破解职业举报人治理难题。一是持续迭代设在浙江的全国互联网广告监测中心，不断提升智慧监测能力，对全国1000家互联网网站、1000个APP、1000个微信公众号上发布的广告进行实时抽查监测；上线运行“浙江省融媒体广告监测平台”，对省内478家传统媒体和重点互联网平台实施抽查监测，对发现的轻微广告违法行为，第一时间推送监测对象督促整改。二是开发建设“浙江消保在线”，统一归集不同渠道接收的投诉举报信息，及时甄别知假买假行为，对疑似职业投诉举报人等重点人员进行画像并内部共享，提醒各地及时防范，提升工作规范性，并积极争取相关部门形成处置合力。三是构建广告监测平台与各地市场监管部门数据共享体系，发布广告审查提示警示，公开曝光典型案例，实时传输涉嫌违法广告线索数据，指导各地市场监管部门帮助发布广告的经营主体依法合规开展自控。下一步，我局将牢牢抓住数字化改革这把“金钥匙”持续深化迭代“浙江消保在线”，积极运用“广告天眼”“投诉热点”等“市监大脑”产品功能，提升职业投诉举报人精准识别能力，强化对职业投诉举报人的针对性处置。
三、全力抓好广告监管领域消费者权益保护工作
借此机会，向您报告我局全力抓好广告领域消费者权益保护工作的其他情况。广告是传播经济信息的重要工具和桥梁，加强广告监管是一项综合性系统性工程。我局发挥职能优势，持续创新监管模式，完善法律法规，提升执法能力，切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序。
（一）持续完善监管框架。我局从完善行业规划和协作机制入手，不断提升广告行业监管水平，各项工作走在全国前列。一是推动落实发展规划，我省在全国率先出台广告产业十四五发展规划，阐明“十四五”期间我省广告产业目标方向和重点任务，今年将以“推动重点企业和产业园区提质增效，加大数字技术广告企业培育力度”为重点，增加全省规上企业数量与产能，提高服务广告业发展能力。目前全省广告行业发展规模、效益均居全国前列。二是深化协作机制，深入推进长三角一体化协作，联合上海市局和江苏、安徽省局签署《长三角地区广告监管、发展一体化工作合作备忘录》，务实推进重点合作项目。会同相关单位开展虚假违法广告联合整治，取得明显成效。
（二）广泛开展广告宣传教育。一是引导消费者合法理性维权。充分利用“3·15”国际消费者权益日、6.1儿童节消费安全宣传、食品安全宣传周、法制宣传日等平台，向社会各界广泛宣传《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规，帮助消费者认清恶意投诉举报法律后果，做到合法、理性维权。二是引导经营者守法诚信经营。提高经营者自身对恶意投诉的防范能力，对经营者和消费者之间已产生或可能产生的权益纠纷进行约谈交流、提醒规劝、告诫建议、示范引导等行政指导，预防和减少消费纠纷。帮助经营者认真查找自身在产品质量、经营服务上的薄弱环节，采取有效措施，及时化解潜在问题，不断提高市场主体法治意识、合规意识和合法经营能力，从而减少违法违规行为的发生。
（三）组织开展专项工作试点。我局深入组织杭州等重点地区开展应对职业投诉举报处置工作专项试点，推动恶意投诉举报人员名单多部门共享共治。目前杭州、余杭等地推动建立多部门协作配合的共治工作机制，将职业投诉举报行为纳入社会信用规范管理，一旦发现涉嫌敲诈勒索的恶意职业投诉举报行为触发联动惩戒，形成强有力的制度约束。我局将进一步加强指导，及时总结，复制推广工作经验。
再次感谢您对广告监管和消费者权益保护工作的关心和支持，请继续关注和监督我们的工作。
浙江省市场监督管理局
2022年6月24日
（此件公开发布）